揭制度面紗 人民真正作主

 

【聯合報╱楊泰順/文化大學政治研究所所長】

2010.08.22 03:01 am

 

在現實政治中,政客常把「人民頭家」、「讓人民作主」掛在嘴邊,動輒要求透過公民投票決定政策。但這些政客何曾相信過人民?

 

民意至上不過是政治煙幕,背後充斥的還是權力貪婪與私利競逐。「人民作主」無論在學理與運作上,並未獲得多數學者認同。百年前馬克斯韋伯便斷言,民主行政只是個虛幻理想。

 

但去年諾貝爾經濟獎得主依莉諾‧歐斯壯,卻以實際研究數據與嚴謹邏輯推論,獨排眾議的堅信,人民具有解決問題的理性與潛能,未能發揮乃因制度的扭曲,與傳統對政府功能過度依賴的思維。

 

在其四十年的學術生涯,歐斯壯透過社區調查與草根研究,選擇水資源、警政治安、流域管理、森林保育、氣候變遷等議題,足跡遍及美國、挪威、瑞典、菲律賓、尼泊爾等地,反覆驗證她對人類自治能力的高度信心。

 

她獲得諾貝爾經濟獎,非因為學理上的發現,而是因為她能揭開制度的面紗,讓世人重新檢視人民自治的潛能。

 

歐斯壯認為,政治與社會現象的研究,必須以「個人」為主體,只有個人才是真正決策者;只有化約為個人得失計算,事件的癥結與解決良方,才可能被發現。制度使某些人享有高於他人的決策權,但同樣的得失計算,必讓這些人為私利視蒼生為芻狗。

 

故而,歐斯壯對任何形式的權力集中都充滿不信任。許多政客以公民投票或審議民主,為民主實踐的最高境界,但在她眼中,權力集中架構如果不變,兩者的本質與獨裁統治並無差別。

 

透過分權的組織結構,人民參與才具意義;分權,或許會造成疊床架屋,但人民反因此扮演權力仲裁者,成為真正「頭家」。故而,歐斯壯在著作中,反覆宣揚多中心的分權化架構,才可能擺脫大官僚文化的宿命。

 

傳統思維以層級管理、外部監督(議會或定期選舉)、及內部管考(政風或廉政署)緩解,但監督者也有盤算,最終仍將官僚化。透過對若干鄉鎮與都會警政的實地研究,她提出了「合作生產」的概念,認為要提升政府服務效率,便是讓公民參與提供服務。

 

試問,人民如果冷漠不提供線索,警察的治安績效又如何提升?要鼓勵公民參與,只有進一步分權與公共事務的社區化。對於台灣將警政業務上綱到國家層級,歐斯壯必深以為憂。

 

但政府提供的服務,並非樣樣都可社區化,除了強調政府的改造,歐斯壯也是少數注意到政府「服務內容」問題的學者。

 

在大有為政府的迷思下,政府常把許多與公眾有關的事務全攬為職責,但公眾事務本質不盡相同,並非全適合政府的介入。

 

故歐斯壯依服務的「可分割性」與「可排他性」,將大眾事務分類:若可分割也具排他性的便由市場分配、政府不介入,如日用品;不可分割卻可排他性,如收費公路,則可考慮BOT或發放消費券;可分割卻不具排他性,如公共資源分享、環保、與生態保育等,則應納入公民治理;無法分割也不具排他性,如國防、治安等,才由政府透過公權分配。依她的構想,政府應專注第四類服務;政府編制縮小,將增加公民的參與,成為自己命運的主人。

 

一如經濟學家對市場效率的信心,歐斯壯也對人民的「自我治理能力」,有超乎其他政治學者的堅強信心。她與一批政經學者,在六十年代末期,成立了「公意選擇學派」或稱「政治經濟學派」,或「新制度主義」。該派學者在過去共有五位獲得諾貝爾經濟獎,歐斯壯亦於一九九六到九七年間被推舉為美國政治學會會長,象徵該學派在政治研究領域獲得的認同。

 

從她的博士論文,到晚近氣候變遷的研究,歐斯壯對人民的信心與信任,或許才是我們學生輩最為感佩之處。

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