社論-NCC應以不對稱管制促進市場競爭

* 2010-10-03

* 工商時報

* 【本報訊】

 通訊傳播為網路產業,需要長期大量投資,一旦業者完成網路建設並滲透市場之後,就具有強大抑制該產業競爭的網路效應,消費者很難再轉向新進業者,致使既有業者大者恆大,市場寡占。國家通訊傳播委員會(NCC)作為事前介入管制通訊傳播產業部門競爭的主管機關,除了不斷釋出市場參進所需的資源(例如頻譜)以開放市場參進,更重要的是應該以不對稱管制協助新進業者快速進入市場競爭,否則新進業者在建設網路負擔以及既有業者網路效應的雙重夾擊下,難逃被迫退出市場的宿命。管制機關最忌諱只知強調形式的法律平等,而無意識地套用對既有業者的管制方式到新進業者。然而近來NCC草擬的二項法規正犯了此項大忌,眼看將造成業者與消費者雙輸的局面,不得不在此提出檢討。

 首先,NCC為「強化行政效率並使基地臺管理程序更為明確」,擬整合2G、一九○○兆赫數位式低功率電話、3G及無線寬頻接取業務等管理規則有關基地臺之管理作業,制定行動通信網路業務基地臺設置使用管理辦法草案,「以對基地臺施予一致性之行政管理」。NCC計畫一律要求得標者或經營者非經取得架設許可審驗合格,不得設置使用基地臺,並於申請室外基地臺架設許可一個月前檢具基地臺架設清單、平面圖及立面圖,函送架設地點直轄市或縣(市)政府。NCC除了毫無不對稱管制之認知,對無線寬頻接取業務基地台的下列諸多技術特徵也完全不在意:低電磁波密度、頻率高、波長較短、天線短、耗電少、底面積及體積小,設置輕便容易,但是設置的總數量比2G及3G業務多出許多。NCC對無線寬頻接取業務新進業者採取與2G及3G業務一致行政管理的結果,就是使其無法與2G及3G業者競爭。

 事實上,除了基地台,無線寬頻接取業務新進業者必須與眾多既有業者協商互連,依據目前一律必須先行協商互連、互連不成再由NCC介入裁決之制式作法,幾乎穩死無疑。故NCC應該大幅改革互連機制,包括縮短協商(三個月)及NCC介入裁決的期限(四個月),甚至於在電信法對主導業者不作為義務的不對稱管制之外,更應增加課與市場主導者積極作為義務之規定。

 第二個錯失不對稱管制的例子是NCC於最近向行政院提出的有線廣播電視法修正草案,其中第7條規定:「本法修正施行後,申請經營有線廣播電視服務者,應以數位化技術,提供有線廣播電視服務,且其系統服務範圍應達經營地區總戶數三分之一以上,始得開始營業;系統經營者擴增經營地區者,亦同。」以「數位化服務範圍須達經營地區三分之一以上」,作為開始營業之前提條件,顯然是延續僅有一家獨占經營時代的舊管制思維(先建設網路才能正當化經營特許)。然而現在全國有線電視普及率甚高,無論新進業者或計畫擴增經營地區的既有業者,面臨已被佔據的市場必定猶疑不前。加上依據該條文規定必須以數位化技術提供有線廣播電視服務,所以需要投資的金額龐大,因此若不能儘速開始營業並從投資中獲得營收,將無足夠的誘因與能力,去打破現行有線電視分區獨占的局面。因此NCC應該回歸不對稱管制,允許新進或擴增經營地區的既有業者儘速開始營業。

 以不對稱管制突破既有業者所具有抑制該產業競爭的網路效應,可以說是管制經濟學的ABC,其目的不只是協助新進業者,而是確保新進業者能為市場及消費者帶來新且可持續的競爭。我們呼籲NCC應由此一角度,檢討以往開放業務的成效,並在未來每開放一項新的業務時(例如行動電視執照),都必須先評估既有業者佔據的優勢以及新進業者面臨的困難,再設計有利於後者競爭的不對稱管制手段。唯有如此,才能避免新進業者注定被獵殺的悲劇一再上演。

 

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