難斥退的不適任人員

2010-03-20 中國時報 【黃樹仁】

 公務員考績寬鬆,不適任人員尸位素餐,久為輿論詬病。考銓機關要求各級機關主管嚴加考核所屬的新聞,週期性出現,也照例不了了之。為什麼?因為這些要求機關主管嚴加考核,斥退不適任人員的構想,基本上是不食人間煙火的空話。 

 考績寬鬆,不適任人員有恃無恐,部分原因當然在於主管徇私,濫充好人,怯於負責,甚至顛倒是非。但除此之外,其實更有制度上難以矯正的根源。這現象不只出現在公務機關,也出現在各級學校。不只台灣如此,全世界民主國家也都如此。一個公認的壞事卻普遍出現時,我們就必須想想普遍理由何在。很反諷的,不適任人員最大的護身符,正是民主國家強調的法治。 

 任何單位,一旦超過十幾人,大概就難免有人能力較差,較不負責,或行為怪異偏差。人員半百以上的單位,大概就難免有人不適任到令人髮指。 

 多數單位主管當然知道哪些人不適任。問題在於,法治國家要求獎懲有據,不容機關主管任意自由心證,以免主管濫權整肅異己。但這法治原則不可避免也成為不適任者的防彈衣。多數工作的品質很難有現成的分數標準。除非某人犯了明文大過而無可狡辯,否則要白紙黑字的證明這人工作績效很差並不容易。機關主管可能得耗費大量力氣時間去建構證據。工作認真的主管通常沒有這般閒情。 

 更有甚者,不適任者之所以不適任,正是因為他們遵循社會規範的意願遠低於常人,或對社會規範的認知異於常人。他們不會承認自己不適任,不會承認主管的懲戒合理,甚至不認為說謊栽贓不應該。一旦遭到懲戒或考績不及格,或甚至只是私利索求不遂,經常會與各級主管爭執不休,到處陳情,甚至到處造謠、寫黑函、檢舉告狀。焦土抗爭,玉石俱焚。結果是懲戒這些人的成本,遠大於掃除這些人的短期收益。 

 機關主管很快會發現,消極容忍一個不適任人員的代價,只是浪費一份國家薪水而已。但懲戒這人的代價,卻極可能是機關裡鬧得雞犬不寧,公務癱瘓。公家損失遠大於一份薪水。甚至自己還要被黑函所困、被調查、被控告,自己反而成為爭議人物。即使最後證明清白,也已一身傷。 

 易言之,保障人權的法治,成為不適任人員抗爭自保的工具,甚至成為惡人打擊好人的工具。但我們不可能只因法治會被惡人誤用就放棄法治。因此,民主法治國家的公務機關與學校,不適任人員即使長年績效低落,只要不犯大過,通常極難開革或懲戒。憚於惡人的玉石俱焚抗爭,多數主管寧可兩害相權取其輕,讓這些人混到平安退休了事。 

 因此,強行要求機關主管必須給某些比例的人不及格,不但不會解決問題,反而會製造更多問題。可能使機關主管陷於不適任人員的焦土抗爭中,癱瘓公務。或者為了避免惡人的焦土抗爭而犧牲善良無助的新進人員,反而劣幣驅逐良幣。 

 道德訴求無法改變組織現實。與其硬性規定丙等不及格的比例而製造更多問題,不如嚴格限制甲等的比例。將考績甲等從目前多數人變成少數,並要求主管明白陳述考績甲等的理由。獎勵少數人也可能引起其他多數人的嫉妒不滿,但反擊力道通常小很多。即使鄉愿作風而輪流得獎,也總比輪流不及格要容易一點。當然,這種考績制度改變只能鼓勵績優人員,卻無助於懲戒不適任人員,因為後者永遠可以誤用法治以自保。 

 主張最低比例考績不及格的大官們,只要問問自己,到底親手斥退過幾個不適任公務員,便知此事之難。自己做不到的事,卻幻想全國各機關主管可以執行,不是很奇怪嗎?(作者為台北大學社會學系副教授兼系主任)

創作者介紹

國立中正大學哲學系 哲學與公共事務研究室 Philosophy and Public Affairs Research Group

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