ECFA 對台灣各大都會區服務業之衝擊

ECFA 說清楚、講明白 座談會

座談議題

從ECFA對台灣各產業的衝擊

談ECFA對台灣各大都會區服務業之衝擊

贊助單位 財團法人群策會

主辦單位 台中市議員陳福文議員

台中市議員黃國書議員

台中市台灣海洋公益傳播協會

作者 許忠信

現職:

國立成功大學法律系所教授

國立成功大學兼任智慧財產權法律顧問

壹、概述

根據受政府委託進行ECFA研究之中華經濟研究院指出, ECFA乃參考東協與中國予二○○二年所簽署之「全面經濟合作架構協定」之模式,先簽訂架構協定,接著納入早期收穫機制,包括貨品及服務業項目,然後分階段簽訂貨品貿易及服務貿易自由化協定。可見,ECFA簽訂後最長十年我國即須與中國形成自由貿易區,其過程就如同上述之東協與中國自由貿易區之發展過程一般。

一、自由貿易協定(含ECFA)所須具備之條件

與WTO之其他會員國簽訂自由貿易協定等經貿整合協定而構成最惠國待遇原則之例外是WTO規範所允許,惟其範圍須涵蓋絕大多數之商品貿易(substantially all the trade)及絕大多數之服務業方可(視該協定是否涵蓋服務業貿易而定),除非其乃一過渡性之區域整合協定或過渡性之自由貿易協定。所謂絕大多數之貿易,在二○○八年生效之東協與日本之自由貿易協定(EPA)乃要求達91﹪之商品完全自由貿易,但在二○一○年生效之東協與澳紐之自由貿易協定乃要求達96﹪之商品完全自由貿易,而在二○○七年簽署之美國與韓國之自由貿易協定乃要求達95﹪之商品完全自由貿易。因此,95﹪應是一般標準。不過,國內有見解認為我國只須與中國達到90﹪自由度(甚至80﹪)即可。

1、商品貿易

由於GATT第二十四條僅允許自由貿易協定、關稅同盟以及比自由貿易協定更高程度之經貿整合(例如共同市場)構成最惠國待遇原則之例外,因此,ECFA若不達自由貿易協定(FTA)之程度(須對絕大多數之商品貿易消除絕大部分之關稅及其他有關商業貿易限制之規定),則不能被GATT第二十四條所允許,除非其乃邁向FTA之暫時性協定(an interim agreement)(ECFA屬之)。而暫時性協定過渡到完全自由貿易協定之合理期間,根據一九九四年 GATT 第24條之解釋瞭解書第三點之規定,原則上暫時性協定過渡到自由貿易區或關稅同盟之時間只有最例外之情況方可長於十年。例如,中國與東協在二○○二年十一月即簽訂一與ECFA(經濟合作架構協定)類似之「全面經濟合作架構協定」,並於二○一○年成立正式雙邊自由貿易區。其間,二○○四年一月一日執行早期收穫計畫,雙方就部分商品(包括農產品)先行降關稅至零。二○○四年十一月簽署商品貿易架構協定。並於二○○五年七月啟動第一階段農工商品降稅,而且已於二○一○年將大部分正常產品(指高敏感產品以外)納入零關稅貿易。至於不必進行零關稅貿易之高敏感產品亦須以加入WTO時所承諾之關稅稅率開放進口,並且將於二○一八年將該稅率降低到50﹪以下。

2、服務業貿易

根據GATS第五條之規定,自由貿易協定或區域整合之要件為(1)須涵蓋絕大多數服務部門;(2)應袪除該部門中絕大部分(substantially all)不符合國民待遇原則之既有的歧視性措施;(3)禁止採取新的歧視性措施等。原則上,暫時協定(ECFA屬之)過渡到自由貿易區或關稅同盟之時間只有最例外之情況方可長於十年。例如,中國與東協在二○○二年十一月即簽訂一與ECFA(經濟合作架構協定)類似之「全面經濟合作架構協定」,內容涵蓋服務業貿易,並已於二○一○年成立正式雙邊自由貿易區。其間,二○○四年一月一日執行早期收穫計畫,開放一些服務業部門,而於二○○七年一月簽署服務業貿易架構協定。並已於二○○七年七月執行第一階段服務貿易自由化。將來,中國與東協間絕大多數服務部門中絕大部分不符合國民待遇原則之歧視性措施皆須去除,而讓彼此間之服務及服務提供者在對方領域內享有絕大部分之國民待遇。

二、WTO會對ECFA進行審查

為審查WTO會員國間之FTA或RTA是否符合WTO之規定,一九九六年二月WTO總理事會下設有一區域貿易協定委員會(Committee on Regional Trade Agreements,以下簡稱「CRTA」)。CRTA之職責主要有二,即審查各自由貿易協定(FTA)或區域整合(RTA)案,以及分析自由貿易協定或區域整合對多邊貿易體系發展之意義與關連。

1、審查程序

在通知與審查程序方面,各FTA或RTA提案應依其優惠之涵蓋內容是否擴及服務業貿易,而分別依據其法源(GATT或GATS之相關規定)通知商品貿易理事會、貿易與發展委員會或服務貿易理事會,並對其提出申請書。若屬過渡性經貿協定者,尚須提出過渡期間之過渡時程規劃書。申請案經各該理事會與委員會討論審查通過後再呈交CRTA。根據WTO過去之實施經驗,商品貿易理事會、貿易與發展委員會二者之權限較大,審查亦較嚴格,至於服務貿易理事會就服務貿易範圍的審查報告則較為寬鬆,有時也未提出其意見報告,即逕將提案轉交CRTA進行審查。

2、WTO審查與ECFA之關聯性

我國對中國尚有兩千兩百餘項農工產品本應根據我國加入WTO時所作之承諾向中國開放進口,且兩岸人民關係條例第十一條至今仍技術性違反我國加入WTO所作之服務業開放承諾,限制中國人(含服務業提供者)到台灣工作須經許可且僅能一年為限,但由於中國不願在WTO爭端解決機構與我國平等地成為原被告而使我有不對其開放(WTO之平均關稅稅率約6﹪)之空間。

CRTA此一審查機制除上述之審查外,由於FTA貿易乃比WTO更自由之貿易開放(WTO Plus),因此,CRTA當然亦可審查相關國家是否已落實加入WTO時所作之承諾。我國若與中國簽訂ECFA,則首次送審時即會此受到此方面之挑戰而須向中國以平均稅率約6﹪之關稅進口此些中國農工商品,並修改兩岸人民關係條例第十一條。即使CRTA未主動詢問我國是否落實WTO義務,中國亦會透過其友邦在該審查會中提出質疑。因此,我國政府亦已承認目前仍不允許從中國進口之一千三百八十八項工業產品即將被開放了,而且無怪乎第四次江陳會談所簽訂之四項協議中有「農產品檢疫檢驗協議」一項了。截至二○○八年為止,已通報WTO並生效之FTA或RTA(含過渡性者)共有二百四十七個。忠信尚未發現有未涵蓋農產品之FTA或RTA或仍禁止農產品之FTA或RTA被WTO接受者。因此,所謂簽訂ECFA後仍繼續管制該八三四項農產品之說,由美加墨自由貿易區與東協加中國自由貿易區等皆涵蓋絕大部分之農產品即可知其並未能被WTO所接受。因此,馬政府所許諾之任內不「增加開放」農產品之說只有兩個結果。第一,若是簽定ECFA後以平均稅率約6﹪之關稅進口到台灣,則其會說此乃前朝所開放,並非其所「增加開放」。第二,簽訂ECFA後十年過渡期之末期方依照WTO之規定(絕大多數商品須零關稅進口)使該兩千餘項農工產品自由免關稅進口到台灣,此時,由於台灣總統任期最長為八年,屆時台灣總統早已不姓馬,當然就不違反其「任內不開放農產品」之許諾了。由此可見,我國本可因中國不承認台灣主權而在WTO獲得之實質經貿利益將因馬政府簽訂ECFA而徒然喪失。

貳、服務業貿易

一、概述

服務業貿易之重要性大增。在國內經濟面上,服務部門之產出占全球產出之60﹪,為我國之百分之七十。

一九九五年生效之服務業貿易總協定(以下簡稱’GATS’)規範通信服務、海運服務、金融服務等無形的服務業。該協定第一條並開宗明義地解釋,所謂服務業貿易包括跨國提供服務與在地主國設立據點提供服務。GATS的涵蓋範圍異常廣泛,不過其有三大基本原則:最惠國待遇原則(第二條)、國民待遇原則(第十六條)、市場開放原則(第十七條)。最惠國待遇原則要求會員國應給予其他會員國的(金融)服務業者相同的待遇,不得有所歧視,但仍允許區域經濟整合構成本原則的例外(第五條)。有關市場開放原則,各會員國原則上僅同意依其承諾表上的條件與限制來漸進式開放其服務業市場。根據國民待遇原則,於服務業者進入會員國市場後,本應與其本國業者有相同的待遇,但GATS對國民待遇原則並未完全落實,而在第十七條允許會員國對其他會員國的服務業者的待遇加以附加條件或加以限制。最後,各會員國,除已承諾開放者外,雖無開放市場的義務,但為追求本協定目的的實現,仍須持續地協商以漸進地達到市場自由化的目標(第十九條)。金融服務業因具特殊性與敏感性,GATS之金融服務附件允許會員國採取審慎措施以保護投資人權益及維持金融体系之完整。

二、服務貿易之四提供型態

GATS之四服務貿易之型態為跨國提供、商業據點設立、國外消費、自然人移動。所謂跨國提供乃例如由甲國藉由網路向乙國之客戶提供銀行或保險服務。所謂商業據點設立包括子公司或分公司之設立(或參股地主國之公司之方式,其亦屬投資議題)。所謂國外消費乃如赴國外接受教育或醫療服務。所謂自然人移動乃指藉由專業之建築師或投資經理人個人之出現於他國以進行該專業服務(工程設計等)。

三、與ECFA之關聯

服務提供者可為自然人及法人,因此,中國人不論是自然人或法人(一人公司亦為我國法所允許),只要為我國所開放之眾多服務業之提供者,其皆可跨國提供所國消費者所需之服務,或到我國設立商業據點(例如公司形態之美容院或商店等)或以自然人方式(例如理專、投資顧問、保險單銷售)到我國提供服務,在我國以服務業為主之經濟體中,其影響與引進中國勞工有何差別之有。

貳、中國以開發中國家加入WTO而不利我國服務業之西進

一、金融以外之服務業

就服務業貿易而言,中國法制不彰,我國服務業者到中國即使享有國民待遇,服務業設立所作之投資常未能受到充分保護,我國又未有投資爭端解決中心之服務,因此,受到詐害時法院亦未能提供有效救濟。而我國乃法制國家,中國服務業者到我國不僅享有國民待遇,而且受到我國法制之保護,在以交叉補貼之競爭下,我國內需市場將不保。若不簽ECFA,我國有競爭力之服務業者(例如永和豆漿與燦坤公司)仍可藉品牌打進中國市場,較無競爭力之服務業可保有台灣之市場進行研發與品牌之建立,等發展成熟後再進軍中國與其他國際市場。更何況中國乃以開發中國家身分加入WTO,因此其依法對其他WTO會員國的服務提供可有較大之限制。而我國乃以已開發國家身分加入WTO,因此我國對來自其他WTO會員國的服務並未有多大限制。此一現象在現在兩岸服務業貿易上將造成對我之不利。

二、金融服務業

傳統商業銀行之存戶對銀行業有偏好本土銀行的傾向,例如我國農會信用部獲大部分農民之信賴而願意將資金存在信用部。我國政府雖已開放銀行赴中國設立分行爭取商機,並以此作為改善國內金融機構獲利情況的措施之一,然而,我國西進之分行仍不易從中國地區之客戶吸收存款,而仍須仰賴台灣之存款,並以之放款給台商,此將造成我資金西進,而排擠台灣地區之投資。因此,金融國際化雖是不可迴避的趨勢,政府亦不能不允許我國銀行赴中國設分行,並協助我國銀行成為跨國銀行,然而現在台商除以自有資金、自直接金融市場所籌得之資金及海外投資獲利所得赴中國投資外,甚多亦以台灣廠房、土地向銀行融資,然後再匯往中國,若在加上我國銀行將人民之存款亦匯往中國,則我國投資所需將嚴重缺乏,因此,應於同意銀行到中國設分行或子行時,限定其得以匯往中國之資金比例。

參、ECFA對我國白領就業之衝擊

一、前言

外國服務提供者以自然人呈現或商業據點(公司)設立方式到我國工作而提供服務,雖會對我國之就業產生排擠作用,然而由於外國人對有國語言文化較不熟悉,因此,衝擊有限。至於同語言及文化之中國服務業者,我國則仍以兩岸人民關係條例禁止中國人到台灣工作以及不承認中國學歷而不允許中國人參加我國之專門職業證照考試,藉此避免中國服務業者到台灣提供服務所會造成我國就業之衝擊。然而,此一限制在簽訂ECFA後,由於中國人將因ECFA而享有大部分之我國國民待遇原則而不得再維持之。

二、我國對所有服務業部門之水平承諾與ECFA之影響

(一)中國服務業者本可享有之WTO待遇

根據我國在二○○二年加入WTO時所提出之服務業特定承諾表,除下述特定行業另有規定以外之所有服務業行業,我國在商業據點呈現方面所作之承諾為,對自然人呈現所作之承諾,除在下述之特定行業列有限制措施者外,外國企業及個人(包括中國企業及中國人)得在我國進行直接投資(設分公司或子公司等)。至於屬間接投資之對在我國證券市場上市、上櫃公司之證券投資,除下述特定行業承諾另有規定者外,外國企業及個人(包括中國企業及中國人)均不受限制。

根據我國在二○○二年加入WTO時所提出之服務業特定承諾表,除下述特定行業另有規定以外之所有服務業行業,我國在自然人呈現方面所作之承諾包括:(1)跨國企業(含中國企業)內部調動人員得入境並居留,惟初次居留期間為三年,不過可申請展延,每次一年,且展延次數無限制。所謂跨國企業(含中國企業)內部調動人員係指被其他會員(含中國)之法人僱用超過一年,透過在台設立之分公司、子公司或分支機構,以負責人、高級經理人員或專家身份,短期入境以提供服務之自然人。所謂負責人係指董事、總經理、分公司經理或經董事會授權得代表公司之部門負責人。所謂高級經理人員係指有權任免或推薦公司人員,且對日常業務有決策權之部門負責人或管理人員。所謂專家係指組織內擁有先進之專業技術,且對該組織之服務、研發設備、技術或管理擁有專門知識之人員(專家包括,但不限於,取得專門職業證照者)。(2)受我國企業僱用之自然人(中國人亦為自然人)得入境並居、停留,但不得超過三年。

由於依此規定東來之中國跨國企業可引進之高級經理人與管理人員以及擁有專門知識之專家在我國現代服務業普遍仰賴專業知識之情況下,幾乎人人可稱為專家,而其人數我國依規定又不得加以限制之情況下,中國跨國企業必然大量引進此類中國人以減低成本(又可報效其祖國,此可由中資企業到法國投資仍大量用中國人可知),在同語言文字之條件下,我國就業將嚴重受到衝擊。此在我國服務業企業若為減低人事成本而僱用中國人(不需專業知識之自然人即可)使其入境並居留三年,則我國國民就業所受之衝擊會更加嚴重。有鑑於此,我國至今仍藉中國不願在WTO控告台灣以免使我國與其平等地成為原被告而技術性違反WTO規定而用兩岸人民關係條例十一條限制中國人到台灣工作須經許可且僅能一年為限。

(二)ECFA將使中國服務業者享有超過WTO之待遇

由於ECFA為比WTO自由之過渡性自由貿易協定,因此,ECFA簽訂後若要被WTO所接受,我國必須先落實我國加入WTO時所作之承諾,兩岸人民關係條例第十一條在服務業人員雇用方面所違反WTO承諾之部分立刻必須被修正,而允許中國到我國設分公司或子公司之跨國服務業企業引進管理人員與專家,並允許我國服務業企業以三年為期雇用中國自然人(不必專業知識)。

甚至在簽訂ECFA十年後發展成兩岸自由貿易區時,上述限制之絕大部分需被排除而使中國人在我國提供服務業服務時享有我國之大部分國民待遇。中國跨國企業用人不再有上述之限制。屆時,我國服務業之就業市場所受之衝擊會更嚴重。我國因ECFA之簽訂須開放之情況(不論需否通過證照考試)甚多,無法一一列舉討論。需要證照者例如我國地政士法第四條第一項規定,中華民國人經地政士考試及格領有證書者方得執業,我國在加入WTO時並未對地政士業務對外國人作特定開放,因此,僅適用水平開放之規定,而中國並無處理地政業務之公司會到台灣設分公司,因此,WTO開放對地政業務並無影響。然而,ECFA簽訂後,中國人若通過地政士考試則由於ECFA使其享有我國大部分之國民待遇而得以執業,此時其即可在我國設事務所提供地政相關之服務,與我國地政士無殊。我國地政服務業之就業市場將受衝擊。

三、我國加入WTO時對服務業所作之特定服務業開放與簽訂ECFA後之影響

由於我國加入WTO時對服務業所作之特定服務業開放種類繁多,以下僅舉我國加入WTO時所作開放與簽訂ECFA後對我國有重大差異之二十種服務業為例介紹之(即有些服務業已被開放但未被納入以下之介紹中)。

(1) 律師業

有關律師業,我國開放外國律師來台執業僅限於執行該資格國之法律或國際法事務,而不得經營本國法律師業務,惟外國律師可與本國律師合夥或聘僱本國律師。然而,律師法關於外國法事務律師資格之取得並無國籍之限制,不排除本國人於國外取得外國律師資格暨其他法定要件以外國法事務律師身分回國執業,則其挾語言、人脈等優勢,亦可能對國內律師界產生一定程度之影響。最後,因欲在台執業之外國人仍須參加中文之律師考試,可預見能通過該考試之外國人數應該不多(中國人則由於學歷不被我國承認而不得報考),不致對國內律師現行執業環境產生重大影響。

依前開規定,外國法事務律師來台執業僅限於執行原資格國之法律或與該國相關之國際法事務,因此與本國律師所得執業範圍並不相同,較無相互取代之問題。然而,由於中國律師屬外國律師,其依規定可憑中國律師執照到我國提供中國法及國際法業務之服務,在我國現因中國熱而甚多企業須了解中國法令之情況下,我國現階段仍以兩岸人民關係條例禁止中國律師東來。此一限制,在簽訂ECFA後,因中國法律服務提供者享有大部分之我國國民待遇及最惠國待遇,兩岸人民關係條例與律師法第三條(規定僅中華民國人取得律師資格經順練合格者方得充任律師)勢須被修正。而且,我國現仍以兩岸人民關係條例以及不承認中國法律系之學歷而不允許中國法律人到台灣報名律師考試。將來簽訂ECFA並承認中國學歷之後,中國法律人享有大部分之我國國民待遇及最惠國待遇而可憑被我國承認之中國學歷報考我國律師考,甚多出身中國貧窮地區之法律人只要自修我國法或稍微補習一下,憑其中文能力通過我國律師考者將如過江之鯽,我國現因產業大量西進而痛失甚多案源之台灣律師之業務與就業將受重大衝擊。

(2) 建築師業

我國建築師業面臨國外大型事務所之競爭,然而因為要在我國執業之外國人人仍須參加中文之建築師考試(建築師法地五十四條第一項),由於外國人(除中國人外)之中文能力不佳,其能通過該考試之外國人數不多,不致對國內建築師現行執業環境產生重大影響。至於中國人獲有中國建築系學歷者雖得比照外國人依建築師法地五十四條第一項報考我國建築師,我國現仍以兩岸人民關係條例以及不承認中國學歷之方式不允許中國人到台灣報名考試。將來簽訂ECFA並承認中國學歷之後,中國人享有大部分之我國國民待遇及最惠國待遇而可憑被我國承認之中國學歷報考我國建築師考試,通過後雖然建築師法地五十四條第二項規定外國人通過建築師考試者尚需內政部之允許方得執業,但此一規定由於ECFA使中國人享有我國之大部分國民待遇而不再適用。甚多出身中國貧窮地區之人應考而錄取之比例應會不低(建築師考試所測之專業知識兩岸差距不大),而且其執業後以低價競爭即足以獲利養活在中國之全家,此將對我國籍建築師之業務與就業產生重大衝擊。

(3)會計師業

有關會計師業,我國加入WTO後,國外自然人、事務所或法人可進入我國市場提供簽證以外之會計服務業務。至於簽證業務,因欲在台灣執業之外國人仍須參加中文之會計師考試,可預見地,能通過該考試之外國人數應該不多,而且我國會計師法第一條仍規定僅中華民國人取得會計師資格者方得職業,而依第四十七條之規定,外國人參加我國會計師考試及格者尚須我國中央主管機關之許可方可執業。因此,加入WTO所作開放不致對國內會計師現行執業環境產生重大影響。惟會計業務之開放將使國內正值萌芽階段之管理諮詢、稅務規畫等之會計服務業之經營面臨轉型上之壓力。

有關中國人對我國簽證業務之影響,雖然希望在台灣執業之外國人仍須以中文參加會計師考試,而能通過該考試之外國人數應該不多,然而承認中國學歷與簽訂ECFA後,中國人應考錄取之比例會不低,而中國人因ECFA之簽訂而享有大部分之我國國民待遇,前述僅中華民國人取得會計師資格者方得職業之規定以及外國人通過會計師考尚須有主管機關許可方可執業之規定,對中國人即不適用。因此,ECFA之簽訂對我國會計師簽證業務將生重大之衝擊。

有關中國自然人、事務所或法人進入我市場提供簽證以外之會計服務業務(例如管理諮詢、稅務規畫、記帳代理等之會計服務業),在簽訂ECFA後,中國會計師(未通過我國執照考試者)或其他會計服務提供者(例如記帳代理業)來台以其專業提供此類簽證外業務之廉價服務,我國業者之經營將更為困難,對就業將產生衝擊。

(4) 技師業

有關技師業,欲於我國境內提供專業技術服務者,應依我國法規取得技師資格與執業執照後始得執業。外國公司擬於我國境內設立分公司辦理技術服務業務,亦應依技術顧問機構管理辦法之規定向主管機關申請設立許可與登記後,其聘用之(經我國技師考試及格)專業技師始得請領執照執行相關業務。因語言及文字等限制,非華語系國家之技術人員,較難通過我國技師資格考試。我國加入WTO前,外國公司需採合作方武,由本國人擔任分公司負責人,不過我國已承諾於入會後放寬外國公司之分公司負責人須為我國技師之規定,惟其實際主要從業人員因語言文字關係仍多為我國人,因此,加入WTO對我國內技術白領人員影響較小。

簽訂ECFA並承認中國學歷後,因技師業之專業知識國際性高,中國人通過我國專業技師考試並不難。雖然技師法第一條規定中華民國人經技師考試及格取得證書者方得充任技師,然而,中國人因ECFA而享有大部分之我國國民待遇,因此,其取得資格後即得比照我國國民在我國從事技師業務。更何況我國技師法第四十六條允許外國人通過我國技師考試後在我國執業,至少中國人可比照外國人而依該條在我國執業。而我國技師法施行細則第二十五條雖規定外國人執行技師業務應使用中文,而可對我國技師有些保護作用。然而,中國技師使用中文執行業務當然無困難,因此,再加上ECFA所需遵守之自由設立原則(中國人依此原則可自由選擇設立公司型態之技術顧問機構或設立事務所)與自由參與原則(中國籍技師可自由參與設計、監造、鑑定或施工等業務),我國之專業技師業將充滿中國公司與中國籍(取得我證照)技師。而且,我國加入WTO時,政府之因應對策包括通過「公共工程專業技師簽證規則」,要求外國公司在台需大量聘用本國技師執行業務,以增加我國技師更多就業機會。然而,此一要求因ECFA使中國業者享受我國國民待遇而使我國對中國技術服務公司不得再適用此一規則,因此,我國不得要求中國公司聘用本國技師執行業務。可見ECFA對我國技師業務與就業之衝擊不可小觀。

(5) 獸醫師業

根據我國加入WTO之服務業承諾表,我國允許外國人取得我國獸醫師及獸醫佐資格者於我國設立獸醫診療機構提供獸醫服務(獸醫法第五十四條參照)。非華語國家因語言及文字之限制,取得我國獸醫師(佐)資格並不容易,故此一開放對我國獸醫服務應不致有嚴重影響。然而,中國人及華僑因語文、文字及文化背景與我國類似,取得我國獸醫師(佐)資格較容易,而我國國民所得較中國及東南亞為高,該等國家獸醫師(佐)至我國服務意願相當高,因此對其開放獸醫服務業對我國獸醫服務市場有很大的影響。我國現在乃以不承認中國學歷之方式不讓中國人報考獸醫師及獸醫佐考試。簽訂ECFA並承認中國學歷後,中國人通過我獸醫師及獸醫佐資格考試並不難,屆時由於ECFA使中國籍獸醫師及獸醫佐享有我國之大部分國民待遇,我國不得依獸醫法第一條而拒絕其執業,我國之獸醫業將充滿中國籍(取得我證照)獸醫師及獸醫佐,其對我國獸醫師及獸醫佐之營業與就業之衝擊不可小觀。

(6) 不動產服務業

開放不動產仲介服務業市場後,國外之不動產仲介服務業將可來台設立子公司或分公司,不必再委託我國業者提供不動產資訊,使國內業者原擁有之市場優勢受到影響。我國政府為因應開放市場之需要,己於88年2月制定「不動產經紀業管理條例」,其主目的為建立經紀人員證照制度與簽證制度,健全業者之經營體質及提升經紀人員之服務品質。簽訂ECFA並承認中國學歷後,中國人通過我國經紀人員證照資格考試並不難,再加上自由設立原則與自由參與原則,我國之不動產仲介服務業將會有中國公司與中國籍(取得我證照)經紀人參與競爭,對我國之營業與就業之衝擊不可小觀。

(7) 一般商業服務業

一般商業服務業包括電腦及其相關服務業(航空電腦訂位系統除外)、研究與發展服務業、其他機器與設備租賃、其他廣告服務業、市場研究與公眾意見調查服務業、管理顧問服務業與相關之服務業、出版及印刷除外之服務業、攝影服務業、包裝服務業、會議服務業、其他電話答覆服務業、複製服務業、翻譯傳譯服務業、郵寄名單編輯業、錄音服務業。雖然我國對WTO會員國承諾此方面之開放,但非華語系國家之業者因不諳中文,對國內企業產生之競爭壓力及衝擊有限。至於中國業者,我國仍以兩岸人民關係條例限制其到我國營業。簽訂ECFA後,我國勢須修正兩岸人民關係條例使中國在此方面之服務提供者享有大部分國民待遇,屆時國內之企業及專業人員將面臨來自中國企業及專業人員之激烈競爭。

(8)電影之製作與行銷服務業

電影製作業及電影發行業在我國加入WTO前即已全面開放競爭,國產電影製作量及就業人口已有減少之趨勢。又電影放映服務業在加入WT0後,外國電影進口拷貝數、映演家數及廳數等限制均已取消,外國電影已無限制於臺灣放映,對國內電影片映演業之營運有所影響。因此,新聞局已於電影法第五條之一規定,因進口外國電影導致我國電影事業受到嚴重損害,或有受到嚴重損害之虞時,新聞局得採取必要之救助措施。此一救助規定本符合GATT之數量限制之例外規定。然而,在簽訂ECFA後,因中國電影將享有國民待遇,我國對中國電影即不得再如此限制。

(9) 快遞服務業

國際快遞服務之陸地運送部分,我國配合WTO之入會申請,已於86年5月10日開放,除現行郵政法第七條規定,無論何人不得以信函、明信片及其他具有通信性質之文件為營業外,國外快遞業者只要符合我國郵政法、民用航空法、公路法、航空貨運承攬業管理規則之規定項目營業及登記,均可依法經營收寄國內及國際商業文件、貨品、貨樣及包裹等業務,使我國郵政面臨國際快遞業者之全面競爭,所經營郵政快捷郵件業務受到影響。此在簽訂ECFA後,我國業者除須面臨DHL、UPS際民間快遞業者之競爭外,亦會因中國業者之到來而面臨中國業者之低價服務競爭。

(10) 電信服務業

我國為因應世界潮流趨勢,積極推動電信自由化政策,並依我國WTO入會電信服務業之承諾,循序開放各項電信業務。不過,基本電信服務提供者須為在我國設立之股份有限公司。有關以商業據點設立方式提供基本電信服務,直接投資指外國人直接持有之股份,間接投資指外國人透過我國子公司所持有之股份。判定外資比例是否超過規定時,應依一定方式計算我國子公司持有之間接投資比例。外國人之直接投資比例加計根據該方式計算出之間接投資比例,最高可達60﹪。外國人對單一服務提供者之直接投資不得超過20%,對中華電信以外之服務供給者之直接及間接投資合計可達60%。外國人直接及間接投資持有中華電信股份之比例,合計不得超過20%。有關以自然人呈現方式提供基本電信服務,除上述水平承諾所列者外,不予承諾。有關國民待遇之享有,須該公司董事長及半數以上之董事須為中華民國之人民訪可享有國民待遇。

簽定ECFA後,除非將基本電信納入敏感項目,否則中國服務業者將因享有大部分之我國國民待遇而不得對之作如前述之限制。

(11) 視聽服務業

視聽服務業包括錄影帶之製作與行銷服務業、廣播及電視服務業、電視及廣播廣告服務業(為電視台或廣播電台製作或播映放廣告)。

中國如要求我國開放廣電事業或以中資或自然人進入之方式參與經營視聽服務業,將對我國廣電事業產生相當之影響。有鑑於此,我國乃依據「兩岸關係條例」,採取管制之措施,以確保廣電事業之健全發展。依現行規定,廣播電視節目供應事業、有線及衛星廣播電視事業(以下簡稱廣電事業)皆未禁止外資經營,而中資進入我國則依臺灣地區與大陸地區人民關係條例」(以下簡稱兩岸關係條例)第73條規定,以持股20%為上限。有關是否開放中資或中國人士參與經營我國廣電事業,為免我國經濟、文化及產業結構遭受影響過鉅,現行對中國之管理機制應維持。惟若簽訂ECFA,則中國業者將享有我國大部分之國民待遇,我國不得對之作較嚴格之要求。此將對我國在此方面之就業產生衝擊。

(12) 行銷服務業

行銷服務業包括經紀商服務業、批發交易服務業、零售服務業及經銷服務業。國內之企業及專業人員對於來自中國地區之企業及專業人員之競爭壓力深具急迫性,對國內企業產生競爭壓力及衝擊。ECFA簽訂後十年,當中國行銷服務業者享有大部分之我國國民待遇時,由於其語言文字之能力與我國業者相同而所要求之費用可比我國低廉,此些壓力將更形重大。

(13) 藥物、化粧品行銷

所謂藥物、化粧品行銷包括經銷、批發、零售。藥物經銷商、批發商、零售商均屬藥商,須先申請核准登記,方准許營業,藥品並應由領有執照之藥事人員管理方能行銷。有關藥品、醫療器材及化妝品行銷,衛生署於近來致力於建構符合國際潮流之查驗登記系統,對於相關產品,均已訂有規範,以確保其品質、安全、有效。對於所有進口產品,均需合於查驗登記規定,始能輸入我國。然而,我國與中國簽訂「兩岸產品共同標準協議」與ECFA後,將來兩岸較低標準將取代此一國際標準而不利我國藥品、醫療器材及化妝品之安全。而且,由於我國消費水準較高,可能吸引中國之跨國藥品連鎖經銷商進入我國市場而與我國業者低價競爭。

(14) 教育服務業

我國加入WTO時已開放遠距教學,此已影響我國教育環境。如果遠距教學被定位為教學方式,而只涉及課程與學分認定問題,則對我國的影響較小。如果其涉及學位承認,由於遠距教學新科技的應用,將降低國人出國求學成本,對國內學校招生與校務運作將產生重大壓力。而由於國外大學(含中國之大學)採取遠距教學方式對台招生授課之品質不易控管,因此,其學分之承認依據教育部之「國外學歷查證認定作業要點」及「專科以上學校遠距教學作業規範」之規定,其修習遠距教學學分(含抵免學分)總數,不得超過畢業學分數的三分之一。我國與中國簽定ECFA並承認中國學歷與學分之後,中國即得以遠距教學提供我國學生修習之機會,進而減低我國學生赴中國所需居留之時間與成本,對我國之教育機構將產生衝擊。

(15) 保險服務業

外商保險公司與本國保險公司均須遵守本國之保險法令從事保險業務之經營活動,因此整體而言,我國加入WTO對國內保險業之影響包括外商公司加入市場後,挾其品牌之優勢,以及母國之技術支援,將對本國公司造成競爭壓力,並將進行不可測之保險版圖重整,以及因競爭及業績壓力,可能造成業務招攬之失序,因而影響保戶的權益。我國政府為因應此一挑戰,檢討修訂相關法規,以推動保險自由化、國際化,其中保險法修正條文之修正重點為放寬保險業資金運用之範圍、增訂投資型保險商品基本法據、建立內部控制內部稽核制度及保險業資訊公開制度、強化安定基金功能並與問題保險業處理機制聯合運作。可見我國一方面推動自由化,一方面加強其內部監理。

此一自由化將因簽訂ECFA而使中國保險公司在我國有彈性利用其在我國所收取之保險資金到中國作投資而使我國資金西進之危險,而在其母國監理並不充分之情況下,因其在我國享有國民待遇而不得對之作較嚴格之要求,內部控管不易,而外部監督困難。中國保險公司到台灣來,一開始可以根據我國加入WTO時所作之水平承諾以專家名義引進中國保險經紀人,由於其語言與文化上之方便,甚易突破保險行銷之本土性格(對地方人脈之熟悉),簽訂ECFA過十年後,中國保險公司將享有國民待遇而可大量引進其保險經紀人(擁有我國執照者),而不必受到來台期間之限制。我國現在約有三十萬之保險經紀人與從業人員之業務及就業將受嚴重衝擊。

(16) 銀行業

為配合我國申請加入WTO,我政府採行各項自由化措施,在市場進入及國民待遇兩方面已能符合WTO、GATS之規範,本國銀行與外國銀行在台分行已站在同一立足點上競爭。其中,民國83年我國為配合申請加入WTO,允許外國人(包括外國銀行)投資新設商業銀行或投資現有商業銀行,並放寬外國銀行設立分行及代表人辦事處之條件,取消外國銀行增設分行家數及地點之限制;民國86年又刪除申請增設分行須兩年等待期之規定。由於我國入會前外國銀行在台灣設立分支機構條件已獲放寬,且外國銀行在分行之一般管理規範,除少數審慎法規外,與本國銀行之管理已無歧異。

外國銀行在台分行之存款及放款業務市場占有率較低,其業務重點以外匯交易收入、保證業務、衍生性金融商品為主。因國銀及外銀業務重點不同,故外銀業務之開放,對於仍以傳統存放款業務為主之本地銀行並未造成太大衝擊;惟本國銀行經營策略逐漸調整至消費金融,手續費收入比重有逐漸增加之趨勢,故因此外銀對市場仍有影響。我國政府在加入WTO時之因應對策包括(1)以金控公司形式提供大規模綜合銀行險與證券業務。我國銀行、證券及保險等金融機構家數過多,市場占有率非常低,業務競爭相當激烈,致使部分業者不惜採行價格競爭及過度融資策略,因而侵蝕其利潤與體質。而金融機構大型化及綜合經營為當前國際潮流之趨勢,為擴大國內金融業之經營規模,政府已完成金融機構合併法、金融控股公司法之立法,俾提供國內金融業同業合併與異業結合的法律環境,以發揮金融綜合經營效能。(2)改善銀行逾放及資產品質問題。為改善金融機構資產品質,加強經營風險控管,修正銀行法加重罰責及加強資訊揭露,以強化銀行內部控制機能及市場監督功能。

ECFA之簽定將使中國銀行東來台灣進行不公平競爭以掠奪營業版圖並造成我國金融從事人員之大量失業。由上述之政府因應可知,銀行跨業經營之允許性使中國銀行除得藉交叉補貼以高於市場行情之利息大量吸收我國存款西進中國外,其亦可能藉證券或保險部門之虧損使銀行部門受損(傳染風險),進而操縱系統風險,使我銀行體系崩盤。然而,中國銀行因ECFA享有國民待遇而在其本國監理不充分之情況下,我未能對其施加較巖之監理而使我國之上述風險控管措施失效。其次,中國銀行(規模很大)到台灣來,一開始可以根據我國加入WTO時所作之水平承諾以專家名義引進中國行員,由於其語言與文化上之方便,甚易突破銀行業之本土性格(對地方人脈之熟悉),簽訂ECFA過十年後(若銀行業納入早期收穫項目則不必等十年),中國銀行將享有國民待遇而可大量引進中國行員(不必有執照),且不必受到來台期間之限制。在金融版圖被中國銀行拿下後,我國現在之銀行從業人員之就業將受嚴重衝擊。

(17) 證券暨期貨服務業

有關證券商方面,我國加入WTO時之入會承諾表所開放之事項,如開放證券商雇用具法定資格之外人(含中國人)為業務人員、放寬外國(含中國)證券商分支機構設置標準及條件、刪除外國人(含中國人)持有我國證券商股權限制等。我國證券市場目前已呈完全競爭狀態。隨著資訊科技之發達,金融市場已趨向無國界化發展,而且銀行、證券及保險等金融服務事業亦有跨業經營及相互整合之趨勢,故當我國加入世界貿易組織後,我國證券商除面臨國內同業之競爭外,亦將面臨國外金融服務業進駐我國之激烈競爭。簽訂ECFA後,中國證券商不但可雇用具法定資格(通過我專業考試者)之中國人為業務人員,其來我國設立分支機構時因享有國民待遇不必遵守上述對外國人之設置標準及條件規定,而且一因享有最惠國待遇而不受持有我國證券商股權之限制。屆時,中國夾其證券商規模,台灣證券暨期貨服務業將可能被其掌控。

有關證券投資信託事業,因我國投信業務對於僑外人持股不得超過百分之四十九的限制已經刪除,目前已有多家完全是外資持股的投信公司在我國營運。將來簽訂ECFA後,由於自由參與原則,中國投資信託事業即可在我國經營投信公司。有關證券投資顧問事業,對於外國證券投資顧問事業進入我國證券市場之規定,並未設限,且目前已有多家外資持股之證券投資顧問公司在我國營運。將來簽訂ECFA後,由於自由參與原則,中國投資信託事業即可在我國經營投信公司。因此,我國現在之證券從業人員之就業將受嚴重衝擊。

(18) 人體健康服務(醫療服務)業

有關醫事人員執業,入會後外國人擬來台執業,仍應依現行規定經由學歷採認、執照考試之過程,始得取我國醫事人員證書,並據以執業。衛生署已訂定「外國人及華僑醫師執業管理辦法」以規範臨床教學活動及執業等事項。我國在將來若承認中國醫學學歷,或中國人來台取得我國醫學學歷,則於其通過我國之執照考試後便得於我國執行業務,對我國醫療服務業之衝擊不可小觀,除非我國將醫療服務業納入少數之敏感產業而不與中國進行自由服務業貿易。

醫事人員(含中醫師、西醫師及牙醫師)及藥事人員之資格,須持有我國核發之執業執照,始能提供服務(例如醫師法第一條),係屬高度專業工作,且須暸解本地文化特性,並與病人及消費者等充分溝通。外國人士因語言問題(不易通過醫師考試且與並病患不易溝通),其開放尚無明顯影響。但中國人則無此困難,在簽訂ECFA及承認其中西學歷讓其通過醫事專技考試(外國人根據醫師法第四十一條之三第一項皆可報考,更何況是中國人)後,基於ECFA其享有大部分之國民待遇,我國不僅不得根據醫師法第一條認為其非中華民國人而不准其充任醫師,更不得根據醫師法第四十一條之三第二項認為其外國人而尚需中央主管機關之許可方可執行醫療業務。中國醫事人員及藥事人員將大舉進入我國。而我國中醫西進(需通過其證照考試)因沒有中國中醫之正統不易進入中國市場,而我國西醫西進(需通過其證照考試)亦因收入大不如台灣而不可行。

同理,簽定ECFA後,我國即不得再以藥師法第一條、心理師法第一條及護理人員法第一條對通過我國醫事專技考試獲得資格之中國人禁止其提供醫療服務及執業。

(19) 觀光產業

外國及中國地區旅行業之規模與我國旅行業之規模相較,明顯居於優勢,如開放中國地區業者在台設立分公司,對我國旅行業將產生相當衝擊;且外國及中國地區業者挾其對其本國法令、旅遊景點之了解及其地利、相關配合措施便利之利,以低價、無須轉包、品質保證等促銷方式爭取、佔有本國市場。外國及中國地區旅行業者在台設立分公司,並在其本國強力促銷,對我國經營接待來台旅客業者將產生衝擊。而且,觀光旅館、遊樂區之建設與管理涉及土地取得且屬資本密集產業,在國內因資金籌設取得管道日益困難,若簽訂ECFA而開放中資來台,中國可能以龐大資金搶佔市場,影響市場生態。

另外,外國人來台擔任導遊,因需通過考試,且受限於語言、歷史、文化背景等因素,尚不致造成影響,但中國地區如適用開放承諾,因兩岸同文同種,中國地區業者可能以其人力、語言、民情、歷史背景接近、低酬勞等優勢,搶佔導遊人員市場,將對導遊就業造成重大衝擊;再者,僱用中國地區導遊人員,如無法掌握其言論,對我國作負面報導,將嚴重影響國家安全及國家形象。

我國在加入WTO時限制中國來台設立旅行社及執行導遊業務,而未立即開放中國旅行社來台設立。並設定旅行業辦理接待中國地區人民來來台觀光業務之資格,以限制中國旅行社來台設立分公司搶佔市場。禁止中國人來台執行導遊業務。然而,此一限制在簽訂ECFA後,因中國業者享有大部分之國民待遇而不再適用,對我國業者之就業衝擊可以預見。

(20) 公路運輸服務(含計程車)業

公路運輸服務業包括小客車(計程車)租賃業、汽車貨物運輸及汽車貨櫃貨物運輸(不包括現行公路法定義之汽車路線貨物運輸)、公路運輸設備維修等。雖然外商(含中國業者)可透過在國內投資並設置營業場站提供運輸服務,國內業者面臨外商(含中國業者)之競爭,我國交通主管機關仍可以交通安全與人身安全為由對外商(含中國業者)特別加強管制。簽訂ECFA後,由於中國業者將享有大部分之我國國民待遇,我國不能在對之特別加強管制,而且由於中國業者亦可雇用中國司機(以專家名義)到我國提供計程車服務業,其待遇可比我國之業者低,因此,不僅將來我國籍司機所服務者可能為中國車行,我國籍司機之待遇亦會降低,甚至失業。

四、結論

有關需要證照之服務業,中國人既為WTO會員國之國民,只要所憑藉之文憑為我國承認,根據我國在專門職業服務業所作之開放,其本得以報考我國專門職業証照之考試,並非如我國考所言,「其依兩岸關係條例非中華民國人亦非外國人所以不能報考」,因為此將違反不歧視原則。試問中國人非中華民國人亦非外國人之說,豈非不將他當作人。ECFA簽訂以後,我國專門職業及技術人員考試法第八條限制僅中華民國國民具應考資格者(例如中國經我國承認之學歷)方得應考之規定,由於ECFA使中國人享有我國之大部分國民待遇,因此,在承認中國學歷後,中國人本其中文能力甚容易通過我國之專門職業考試,在經ECFA大量開放其設立商業據點(例如設分公司或事務所)或以自然人呈現方式(例如中國保險代理人或經紀人到我國提供保險規劃服務)後,中國專業人士之東來對我白領就業之衝擊由想而知。

有關不需要證照之服務業,由於服務提供者可為自然人(例如中國理專到我國公司提供投資顧問服務),亦可為(由一人以一塊錢組成之)公司型態,因此,簽訂ECFA後我國須修改兩岸人民關係條例讓絕大多數(substantial)(百分之九十到九十五)部門之中國服務提供者(自然人或公司)到台灣提供服務或跨國提供服務,其對我國服務業就業之衝擊將不下於引進中國之製造業勞工。

(http://taiwanyes.ning.com/group/ECFA/forum/topics/ecfa-dui-tai-wan-ge-da-dou-hui-1)

創作者介紹

國立中正大學哲學系 哲學與公共事務研究室 Philosophy and Public Affairs Research Group

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