國立中正大學哲學系 哲學與公共事務研究室 Philosophy and Public Affairs Research Group

        社會救助法自民國69年6月14日公布後，歷經民國86年、89年、94年、97年及98年等5次修正，足見各界對此法的重視與期待。而立法院第七屆(任期自2008年2月1日至2012年1月31日)第1會期迄今(第五會期)，已有數十位立法委員對社會救助法提出多達21項的修正提案，加上這兩年來全球性金融風暴所引發的經濟劇變及實務操作上所遭遇的問題，為能有效並妥適救助經濟弱勢家庭與個人，並協助其自立，筆者自94年開始研究，也經內政部多次會議研商，再次提出修正草案。

        綜觀此次內政部所提的社會救助法部分條文修正草案內容，除期使實務運作更順暢（第五條相關條文）、增加脫貧相關措施等外，在政策層面上的重大變革，如改變最低生活費的計算方式（第四條）、明確定義中低收入戶（第四條之一），可說是本次修正的最大特色。至於眾所週知貧窮人口率與貧戶率偏低，目前多數人均已了解主要並非「最低生活費」偏低的問題（以台北市來說，門檻甚至高過於香港，和美國的貧窮門檻相當），而是發生在「列計家庭人口」、「工作能力」、以及財產的認定與設算問題，而這些問題隨著地方而異，甚至隨著個案而不同；因牽涉相當廣泛，本文不擬對此議題來討論，僅針對草案中影響「貧窮線」最重要的「第四條」與「中低收入戶」（第四條之一），為大家簡單說明。

        民國94年社會救助法修正通過後，第四條明確界定低收入戶必須符合『三合一』，即所得、動產與不動產三方面都要符合標準，才能成為低收入戶。在這三項條件中，動產與不動產的金額，由直轄市、縣(市)主管機關定之(如台北市今年放寬不動產金額)；而與收入相關的「最低生活費」(俗稱貧窮線)則由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年平均每人消費支出百分之六十定之。民國97年度台北市、高雄市、台灣省分別為14152元、10991元、9829元；98年度增加台北縣，即發生台灣省少了台北縣的計算結果為9660元，內政部為了避免突然降低台灣省貧窮線的衝擊，即改回不排除台北縣的計算方式。99年的貧窮線計算資料源自於97年家庭收支調查，因受到金融大海嘯影響，高雄市與台灣省驟然下降，為了避免大量低收入戶失去救助資格，內政部決定沿用98年的標準（見附表一近年來我國的貧窮線）。
表一 近年來我國的貧窮線(最低生活費)                  單位：新台幣元

 
        雖然每年大家都很在意「最低生活費」金額是多少，多數人並不清楚是如何計算，而在最近幾年已經產生三個地區升降不一致的現象，尤其在經濟情勢劇變下已產生相當的混亂，而問題癥結就在於“地區”為單位樣本數小所帶來的不穩定、“平均”的計算受到極端值影響，以及未注意到統計的”抽樣誤差”。未來五都的出現，將使上述的情形更為混亂，簡言之，社會救助法第四條已經面臨非修不可的時候了！

        「最低生活費」目前分台北市、高雄市及台灣省三個地方各自計算，樣本數每一年分別是2000，1500，及10000左右。在統計學上，有抽樣就會有誤差，尤其在樣本數少的時候，更為明顯；加上採用“平均數”(平均消費支出)，易受極端值影響，在貧富差距拉大時，平均數較不穩定也難反應整體經濟狀況，「最低生活費」會明顯受到少數富人的影響而變動(稱『富人效果』)；而三地區貧窮線的變化方向也不一致，呈現一國三制，明年五都出現之後，現行社會救助法第四條將更難以適用。以台北市為例，在260餘萬總人口90餘萬戶中，抽取2000戶進行調查，而這2000戶（經過樣本權數的調整）的平均每人消費支出的60%即為「最低生活費」，換言之，在這2000戶中多抽到一個富翁或其中有一個有錢家庭的消費金額增減個數百萬，就會影響到貧窮線；遑論其他縣市樣本數偏低，影響更為明顯；將來五都出現時，每個地區都會面臨這個問題。這種狀況，在金融海嘯經濟情況不佳時，有錢人依然賺錢(甚至更多)，消費不減反增時，更容易扭曲經濟實況！即使在整個社會過去一年經濟穩定不變的條件下，仍可能因「抽樣誤差」使得新公佈的貧窮線也會有所變動，令處於邊緣的低收入戶，即使在所得、動產與不動產均無改變情況下，“一覺醒來就脫貧了”！這不僅失去作為判斷「低收入戶」的正當性，對原低收入戶不公平，也突增地方政府處理低收註銷戶所產生的困擾；今年（99年度）最低生活費，台灣省與高雄市延用了98年，也就是這些效應所產生的混亂所採取不得已的措施，這正意味著目前的計算方式已經出現問題。

        此次修法草案(修正草案第四條「…前項所稱最低生活費，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布臺灣地區最近一年每人每月可支配所得中位數（以下簡稱所得基準），以其一定比率定之；所得基準相較現行除增減達百分之五以上，按變動比率調整外，最低生活費不予調整；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。前項所定一定比率之範圍，由中央主管機關定之。…」)改變以地區為單位的計算，而是以全國為對象來計算，再搭配“中位數”(取代平均數)減少極端值的影響，計算出全國的中間位置，稱之為「所得基準」。有了「所得基準」，將來各地區的低收入或中低收入標準，均不得高過於「所得基準」，因高過這個數字，就應該是「中高所得」。

        以“所得”代替“消費”，主要是回歸實務與人性考量，每個人對自己所得的記憶清楚遠超過對消費的記憶，加上消費項目多而雜，付款周期不一且額度隨季節變動，有的一次繳清，有的是月繳、半年繳等等，致進行家庭收支調查時，不僅難以作答，就算是記帳也未必能涵蓋所有的項目與精準反應消費狀況；此外，消費的項目隨時代變遷也快過於所得，例如當前通訊設備、保全…和10年前比較起來，消費量與比例都有很大的變化。第四條的修正，重點在於計算出全國每人可支配所得中位數，即『所得基準』，作為各地區最低生活費共同計算依據；最後，將抽樣誤差納入考量，每一個新年度計算出來的結果，和現行「所得基準」差別在百分之五以內者不予調整，不僅可避免因抽樣誤差而影響低收入戶資格的改變，最低生活費在跨年間也會較穩定，便於低收入戶的認定。

        至於各地區的貧窮線要訂在『所得基準』的多少百分比，則授權中央主管機關訂之，此部份可因地制宜考量目前各地的低收入戶生活情形與政府的財務狀況，且能與現行的貧窮線水準接軌為宜（歐盟地區貧窮率的計算採用可支配所得的百分之五十或六十為標準）。筆者在兩年前（採用民國96年家庭收支調查）計算時發現台北市、高雄市與台灣省若分別採『所得基準』百分之70、60、50，應用在民國98年度，高雄市提高約一千元，台北市與台灣省則可以和當時（97年）接軌。

        簡言之，若此修正草案通過，未來各地區的「最低生活費」（俗稱貧窮線）將以「所得基準」乘上一定百分比來計算（很可能是介於百分之40-70之間）作為該地區「最低生活費」（也就是低收入戶的所得門檻）。筆者建議，各地區選擇以目前可以接軌的百分比，許多地方政府也表認同，如此一來，下一個年度將和現行「最低生活費」水準一樣，不會影響到預算的編列，但未來年度間的變動，將較為合理；這不僅在學理上合乎「貧窮線」的內涵，且「貧窮線」一定是在全國所得中間值之下，更重要的是，各地區所選定的「貧窮線」和「所得基準」之間，也闢出了一個定義『中低收入戶』的空間。

        或許有人認為，在25個行政地區分別計算出「所得基準」作為各地區「貧窮線」的計算基礎，是否更能反應地區的「所得」？如前述作者指出，地區單位愈多，樣本數將愈少，抽樣誤差則更大，前述問題將更明顯。如果不採用「家庭收支調查」之類的抽樣調查而改用普查，目前並沒有適用資料；若進行普查蒐集家戶收支資料，所費金額數十億，也不可能每年做（每十年一次的戶口普查也將廢除改變方式）！再者，台灣地區各縣市距離近，遷移方便，不宜一國25制，即使做了，也解決不了大縣市（如台北縣）內部的差異（如板橋與貢寮）問題。

        將『中低收入戶』明文規範並清楚定義，是此次修正草案的另一大突破。目前社政現有的中低相關補助，主要係依“人口身份”發放，如中低老人生活津貼、中低身障生活補助、中低兒少生活補助、中低收入家庭幼童托教補助，少部份是給家戶，如特殊境遇家庭補助等；加上又有最低生活費1~1.5倍、1.5倍~2.5倍等規定，繁複、易混淆且不合理。此次修正，把”在最低生活費1.5倍以下的近貧”(中低收入)整合進來，明訂其上限最高是全國平均每人每月可支配所得的中位數（即所得基準），中低收入戶與低收入戶的關連與分界即更為明確。此條文 (修正草案第四條之一「本法所稱中低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合下列規定者：一、家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過最低生活費一點五倍，且不得超過前條第二項之所得基準。二、家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額。…」) 若能獲取共識，不僅將社會救助服務層次分明，更有整合資源重新分配運用之效。對於社政以外的單位（如教育、勞政、衛政等）所提供針對「經濟弱勢」的補助，提供參考標準，避免混亂與資源的濫用。

        還值得一提的，此次修法也因應社會救助法第一條所標示「協助自立」的精神，增加鼓勵「脫貧」相關措施。例如修正草案第十五條「直轄市、縣（市）主管機關應依需求提供或轉介低收入戶及中低收入戶中有工作能力者相關就業服務、職業訓練或以工代賑。…參與第一項服務措施之低收入戶及中低收入戶，於一定期間及額度內因就業而增加之收入，得免計入第四條第一項及第四條之一第一項第一款之家庭總收入，最長不得超過三年；其增加收入之認定、免計入之期間及額度之限制等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。…」及第十五條之一「直轄市、縣（市）主管機關為協助低收入戶積極自立，得自行或運用民間資源辦理脫離貧窮相關措施。參與前項措施之低收入戶，於一定期間及額度內因措施所增加之收入及存款，得免計入第四條第一項之家庭總收入及家庭財產，最長不得超過三年；其增加收入及存款之認定、免計入之期間及額度之限制等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之」         每次修法大家會去比較新舊之間的差異與優缺點，以及對財政的可能衝擊，我們簡單地說，現行的「貧窮線」以及「中低收入」愈來愈混亂，資源也更難有效使用，加上未來五都的出現，現行社會救助法已陷於困境。這個修正草案乃為減少已經產生的亂象，而且還能因應未來發展的趨勢，讓我們的財務資源做更有效的運用，且能較合理照顧到生活困難的個人與家庭。希望大家多多指教，並支持。  〈本文僅供參考，不代表本會立場〉（本文若干內容曾刊登於台北市政府福利社會季刊第128期，99年春季號）

(http://www.npf.org.tw/post/3/7258)