社論-委員制與首長制的選擇

2010-06-11 工商時報 【本報訊】

 中央各部會中,金管會、公平會與國家通訊傳播委員會(NCC)是合議制機關,各會之委員均為政務官,獨立行使職權,並受任期保障。其中,公平會是美國聯邦交易委員會(FTC)的翻版,NCC是美國聯邦通訊委員會(FCC)的複刻,而金管會的組織則模仿英國的金融服務委員會(FSC)。這三個機關皆採委員會組織,卻對合議制的心得不同、適應性各異。

 公平會成立於1982年,全會歷經18年的摸索與磨合後,對於合議制的運作之道,已臻隨心所欲而不逾矩。至於金管會與NCC則不然,其中,成立於2004年的金管會,因為感覺不到會內委員存在的必要性,所以準備改成首長制。而成立於2006年的NCC,則因會內委員各自自覺重要,所以山頭林立;議而不合的事實,已經對合議制產生自體排斥的現象。

 究竟是那些因素造成這些差異?委員制與首長制,何者為宜?這些都是值得深入探討的問題,特別是在行政院正式啟動組織改造工程之際。

 廣義而言,公平法、金融法與廣電法都是管制法規一族。公平法規範各行各業的市場競爭行為,金融法與廣電法專司特定產業之發照與營運監理。其中,公平法的條文最抽象,因為它的管制範圍最廣,而範疇愈廣的法規,愈不可能立得斬釘截鐵,也不應該訂得鉅細靡遺。所以,公平會如果採取首長制,公平法的執法結果極可能失之武斷,或反向流為具文,一切端視首長的立場、好惡與素養而定。因此,公平會不適用首長制,它必須是委員合議制,而且舉世皆然。

 在實際運作上,公平委員的角色既像檢察官也像法官。在查案階段,委員督導相關處室進行調查,功能類似檢察官。而查案結果製作成「擬辦意見」提交委員會議裁決時,委員的角色又像聯席的法官。這套制度運作經年,會內法學專業及經濟專業的委員,長期在合議制的委員會議上論辯攻防,執法成效已獲公允之評價。所以,公平會只要謹守兩項原則,即能確保執法的公正性與效率。一是,主委不能干涉分案,不能將特定案件分配給特定的委員,企圖影響案件之調查,左右「擬辦意見」之方向和裁決結果。二是,公平會應該持續透過研究計畫、學術會議與產官學研討會長期培養人才。畢竟每隔三年即需任命九名委員,已使道德情操與學養俱佳的委員人選「供給」不及。此一問題的嚴重性,將會威脅公平會的「永續經營」。

 金管會不同,金融法規必須訂得鉅細靡遺,方能審慎監理金融機構,預防金融危機。金管會轄下的銀行局、證期局、保險局與檢查局,在執行相關金融監理業務時,其所遵循的各種法規,條文清晰、用語明確、罰則清楚,既沒有抽象至極的法條,例如「事業無正當理由,不得對他事業給予差別待遇」,也沒有「違反公平法規定之事業,處新台幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰」,這種高低差別500倍的罰則。所以,金管會的金融處分案,除了事實認定外,能夠留給金管會委員透過合議制,權衡與裁決的空間,實在少得可憐。難怪金管會上下,始終感覺不出委員存在的必要。既然如此,將委員制改為首長制,從組織精簡的角度而言,或許是一項正確的選擇。

 不過,也有人認為金融政策須經金管會委員合議制定,所以不宜改為首長制。這項論述似乎言之成理,實則不然,因為金融政策是跨部會事務,必須由金管會、財政部、中央銀行與經建會共同決定,方宜推行。金融政策豈是金管會委員議決後,就宣告底定的政策?

 NCC介於公平會與金管會之間,因為廣電法規有絕對清晰的一面,也有含糊至極的一面。特別是在廣電事業之競爭與傳播內容的規範上,廣電法規往往不知如何寫定條文。其實,廣電事業的競爭問題應歸公平會主政,而傳播則是一個必須自律,不止是他律的領域。但NCC既是一個他律的機構,又身兼競爭機制的維護者,施政當然差強人意。此外,NCC的組織法將電信工程、傳播、法律與經濟學者共置於一個委員會中,並且令其互選一人為主任委員,結果當然是山頭林立。如果7位委員是7個太陽,這個委員會如何合議?

 NCC標榜自己是獨立機關,委員總以撰寫「不同意見書」與「協同意見書」來彰顯各自的獨立性。所以,NCC立會4年以來,這類意見書的產量遠遠超過立會18年的公平會,甚且直追憲法解釋的大法官會議。這種文化,實與NCC的組織法有關。解鈴仍須繫鈴人,立法院必須負起責任,徹底修改NCC的組織法。

 誰該委員制,誰該首長制,實非難解之題。

創作者介紹

國立中正大學哲學系 哲學與公共事務研究室 Philosophy and Public Affairs Research Group

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