國立中正大學哲學系 哲學與公共事務研究室 Philosophy and Public Affairs Research Group

社論－委員制與首長制的選擇

2010-06-11 工商時報 【本報訊】

　中央各部會中，金管會、公平會與國家通訊傳播委員會（NCC）是合議制機關，各會之委員均為政務官，獨立行使職權，並受任期保障。其中，公平會是美國聯邦交易委員會（FTC）的翻版，NCC是美國聯邦通訊委員會（FCC）的複刻，而金管會的組織則模仿英國的金融服務委員會（FSC）。這三個機關皆採委員會組織，卻對合議制的心得不同、適應性各異。

　公平會成立於1982年，全會歷經18年的摸索與磨合後，對於合議制的運作之道，已臻隨心所欲而不逾矩。至於金管會與NCC則不然，其中，成立於2004年的金管會，因為感覺不到會內委員存在的必要性，所以準備改成首長制。而成立於2006年的NCC，則因會內委員各自自覺重要，所以山頭林立；議而不合的事實，已經對合議制產生自體排斥的現象。

　究竟是那些因素造成這些差異？委員制與首長制，何者為宜？這些都是值得深入探討的問題，特別是在行政院正式啟動組織改造工程之際。

　廣義而言，公平法、金融法與廣電法都是管制法規一族。公平法規範各行各業的市場競爭行為，金融法與廣電法專司特定產業之發照與營運監理。其中，公平法的條文最抽象，因為它的管制範圍最廣，而範疇愈廣的法規，愈不可能立得斬釘截鐵，也不應該訂得鉅細靡遺。所以，公平會如果採取首長制，公平法的執法結果極可能失之武斷，或反向流為具文，一切端視首長的立場、好惡與素養而定。因此，公平會不適用首長制，它必須是委員合議制，而且舉世皆然。

　在實際運作上，公平委員的角色既像檢察官也像法官。在查案階段，委員督導相關處室進行調查，功能類似檢察官。而查案結果製作成「擬辦意見」提交委員會議裁決時，委員的角色又像聯席的法官。這套制度運作經年，會內法學專業及經濟專業的委員，長期在合議制的委員會議上論辯攻防，執法成效已獲公允之評價。所以，公平會只要謹守兩項原則，即能確保執法的公正性與效率。一是，主委不能干涉分案，不能將特定案件分配給特定的委員，企圖影響案件之調查，左右「擬辦意見」之方向和裁決結果。二是，公平會應該持續透過研究計畫、學術會議與產官學研討會長期培養人才。畢竟每隔三年即需任命九名委員，已使道德情操與學養俱佳的委員人選「供給」不及。此一問題的嚴重性，將會威脅公平會的「永續經營」。

　金管會不同，金融法規必須訂得鉅細靡遺，方能審慎監理金融機構，預防金融危機。金管會轄下的銀行局、證期局、保險局與檢查局，在執行相關金融監理業務時，其所遵循的各種法規，條文清晰、用語明確、罰則清楚，既沒有抽象至極的法條，例如「事業無正當理由，不得對他事業給予差別待遇」，也沒有「違反公平法規定之事業，處新台幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰」，這種高低差別500倍的罰則。所以，金管會的金融處分案，除了事實認定外，能夠留給金管會委員透過合議制，權衡與裁決的空間，實在少得可憐。難怪金管會上下，始終感覺不出委員存在的必要。既然如此，將委員制改為首長制，從組織精簡的角度而言，或許是一項正確的選擇。

　不過，也有人認為金融政策須經金管會委員合議制定，所以不宜改為首長制。這項論述似乎言之成理，實則不然，因為金融政策是跨部會事務，必須由金管會、財政部、中央銀行與經建會共同決定，方宜推行。金融政策豈是金管會委員議決後，就宣告底定的政策？

　NCC介於公平會與金管會之間，因為廣電法規有絕對清晰的一面，也有含糊至極的一面。特別是在廣電事業之競爭與傳播內容的規範上，廣電法規往往不知如何寫定條文。其實，廣電事業的競爭問題應歸公平會主政，而傳播則是一個必須自律，不止是他律的領域。但NCC既是一個他律的機構，又身兼競爭機制的維護者，施政當然差強人意。此外，NCC的組織法將電信工程、傳播、法律與經濟學者共置於一個委員會中，並且令其互選一人為主任委員，結果當然是山頭林立。如果7位委員是7個太陽，這個委員會如何合議？

　NCC標榜自己是獨立機關，委員總以撰寫「不同意見書」與「協同意見書」來彰顯各自的獨立性。所以，NCC立會4年以來，這類意見書的產量遠遠超過立會18年的公平會，甚且直追憲法解釋的大法官會議。這種文化，實與NCC的組織法有關。解鈴仍須繫鈴人，立法院必須負起責任，徹底修改NCC的組織法。

　誰該委員制，誰該首長制，實非難解之題。