台聯ECFA公投的矛盾

2010-06-06 中國時報 【蕭高彥】

 

 台聯黨主席黃昆輝提出ECFA公投,其主文為「你是否同意政府與中國簽訂經濟合作架構協議(簡稱兩岸經濟協議或ECFA)?」然而,由於本次公投主文正面表述政府正在推動的政策,其政治法律意義引起了很多解讀與討論,基於釋字第六四五號解釋文,實有必要探究本次公投提案是否「具有協助人民正當行使創制複決權之功能」。筆者認為,本次公投主文的提案方式,已經注定無法產生複決的法律效力,並且將導致兩個「反民主悖論」。

 

 假設本次公投得到公投審議委員會通過、且完成第二階段連署之後,交付公民投票,其結果只有三種可能性:第一、投票人數超過具有投票權人二分之一以上的門檻且「同意」者超過二分之一;第二、投票人數超過門檻但「反對」者超過二分之一;以及第三、投票人數未達門檻。依據公投法三十條,第一個結果為「通過」,並產生三十一條所規定四種後續處理方式的法律效果;後二者皆為「否決」,沒有產生三十一條所規定的法律效果。

 

 其中第三種可能性引起了最多的討論,因為有論者認為當投票人數未過門檻時,表示ECFA的民意支持度根本不足,從而可以宣稱政府不應簽訂ECFA。這樣的觀點等於是將《公投法》「逆向運用」,認為政府必須動員支持ECFA的民眾出來投同意票,否則公投無法成案,將降低政策推動的正當性。然而,這個見解是有問題的,因為投票人數未過門檻乃是否決此公投發生法律效力,並非否定公投主文的內涵。所以,著眼於此種可能所從事的政治算計恐怕都是徒勞無功的。

 

 第一種可能性乃唯一構成「通過」的狀況。這意味著民眾支持政府所推動的政策,其結果是正當性的強化。第二種可能性在最近的公共討論中幾乎完全被忽略,卻最值得深入分析。依據《公投法》第三十條第二款,此結果仍為「否決」,所以將不會產生公投案通過時,第三十一條第三款所規定「有關重大政策者,應由權責機關為實現該公民投票之內容之必要處置」的法律效力。而這也揭示了此次台聯ECFA公投案最嚴重的悖論:即使投票反對ECFA的民眾過半,仍然不會產生法律效力阻止政府所推行的政策,從而剝奪了反對ECFA民眾的複決權。所以,本公投案並不如表面上看來是讓人民對重大政策複決,而是注定缺乏複決效力的;因為無論是「通過」或「否決」,所有三種可能結果都無法阻止或推翻政府現行政策。這是領銜人以政府政策做為正方表述的提案方式,在邏輯上所導致的反民主悖論。

 

 不僅如此,依據《公投法》第三十三條規定,在三年之內均不得就同一事項提出公民投票。用一個不具複決效力的公投來束縛人民未來三年的權利行使,這似乎並不符合理性。

 

 綜合以上所述,台聯ECFA公投案蘊含著兩個奇特的「反民主悖論」(anti- democratic paradox):一為注定缺乏複決效力、另一為人民的自我束縛(self- binding)。這兩個「反民主悖論」相乘的結果,使得本公投案徒然讓人民的複決權空轉,因而也無法讓人民作主。

 

 當然,若果真有過半民眾反對政府簽訂ECFA,而此公投結果又無法產生法律效果時,台灣政治社會的動盪必然急速激化,相信這不是任何理性公民所樂見。論者或謂此為現行公投法的缺失所造成,而希冀公投審議委員針對公投法的弊病加以修正。然而,公投法之修正超越公投審議委員會的職權,而為立法院或大法官會議(若公投法有違憲之處)的權責。

 

 要避免這些法律爭議以及政治動盪的最簡單的途徑,就是台聯以及反對陣營將其對ECFA的反對立場做為正方表述(如同美牛公投的主文),而不應如本提案以政府立場作為正方表述。如此方能明確地爭取到過半民眾之支持,並產生法律效力約束執政者。這也是直接民主運動中領銜者責無旁貸的政治責任。

 

 在民主社會中,對重大政策當然可以舉行公投,但其目的應為賦權人民,而非如此次台聯ECFA公投案造成人民無法真正作主的反民主悖論。

 

 (作者為中央研究院人文社會科學中心研究員)

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