立院如何審?/依慣例前例 ECFA比照條約

 

【聯合報╱楊永明/台灣大學政治系教授、高聖惕/東吳大學法律系副教授】

2010.07.01 02:18 am

 

眾所矚目的兩岸經濟協議(ECFA)甫結束談判,並在簽署後報請行政院核轉立法院審議。目前的問題是:立法院應該如何處理ECFA?

 

首先,依立法院職權行使法第七條規定:「立法院依憲法第63條規定所議決之議案,除法律案、預算案應經三讀會議決外,其餘均經二讀會議決之。」雖然ECFA牽涉有待立法院另行審議的配套修法案,但ECFA本身不屬法律案、亦不屬預算案,因此立法院不得以三讀會處理ECFA。

 

其次,憲法第六十三條規定:「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」依此,ECFA應如何「定性」?考量其性質,最合理答案應為比照條約案。

 

依兩岸人民關係條例第四條規定,台灣地區與大陸地區間就涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書,屬於「協議」,與「條約及協定處理準則」所規範的條約及協定不同。ECFA雖然不等於條約,但是回歸自由貿易協定的本質來看,確為兩個經濟實體間的經濟協定,具有自由貿易條約的形式和內容。

 

因此,立法院在處理ECFA案時,此案可以「比照」條約案處理,或是當成「國家其他重要事項」來處理。不論如何,ECFA經立法院「二讀會」議決,並無疑義。各國國會審議自由貿易協定,亦採整體考量方式;所以如果依照一般法案的三讀會逐條處理,不僅有違國際慣例,也不符國內法律程序。

 

第三,立法院在二讀會中應如何處理ECFA?依據立法院職權行使法第九條第二項規定:「第二讀會,應將議案朗讀,依次或逐條提付討論。」可見逐條討論並非唯一選擇。依據立法院過去審議自由貿易協定的前例,「廣泛討論、全案表決」是比較符合一致性和比例性。

 

論者有所謂「保留」制度,但是國際條約法中的保留,並不適用於雙邊條約,甚至在多邊公約的實踐上也普遍遭到揚棄。雙邊條約在當事國國內審議時,立法機關若認為特定條文違反國家利益而要求修改或保留,則行政機關僅能重啟談判,別無他途。

 

隨著國際經貿事務的國際化和專業化,經貿談判協議日漸增多,此時代表民意的國會監督,可展現主權在民之精神,但國會若過度介入,不僅會引發破壞權力分立之憲政爭議,更將導致經貿協議的拖延與扭曲,影響重大國家經貿利益,尤其會對未來簽訂的各項自由貿易協定造成負面影響。

 

總言之,立法院應參酌國際慣例與前例,依據相關法律賦予的監督職權,將ECFA比照條約案進行二讀會審議,就所有條文通盤審查與表決。ECFA不僅關乎台灣經濟的再度起飛,也代表著兩岸關係走向經濟交往和法治原則,並依此連結東亞和世界接軌,立法院如何審議ECFA是關鍵的環節。

創作者介紹

國立中正大學哲學系 哲學與公共事務研究室 Philosophy and Public Affairs Research Group

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