國立中正大學哲學系 哲學與公共事務研究室 Philosophy and Public Affairs Research Group

揭制度面紗 人民真正作主

【聯合報╱楊泰順／文化大學政治研究所所長】

2010.08.22 03:01 am

在現實政治中，政客常把「人民頭家」、「讓人民作主」掛在嘴邊，動輒要求透過公民投票決定政策。但這些政客何曾相信過人民？

民意至上不過是政治煙幕，背後充斥的還是權力貪婪與私利競逐。「人民作主」無論在學理與運作上，並未獲得多數學者認同。百年前馬克斯韋伯便斷言，民主行政只是個虛幻理想。

但去年諾貝爾經濟獎得主依莉諾‧歐斯壯，卻以實際研究數據與嚴謹邏輯推論，獨排眾議的堅信，人民具有解決問題的理性與潛能，未能發揮乃因制度的扭曲，與傳統對政府功能過度依賴的思維。

在其四十年的學術生涯，歐斯壯透過社區調查與草根研究，選擇水資源、警政治安、流域管理、森林保育、氣候變遷等議題，足跡遍及美國、挪威、瑞典、菲律賓、尼泊爾等地，反覆驗證她對人類自治能力的高度信心。

她獲得諾貝爾經濟獎，非因為學理上的發現，而是因為她能揭開制度的面紗，讓世人重新檢視人民自治的潛能。

歐斯壯認為，政治與社會現象的研究，必須以「個人」為主體，只有個人才是真正決策者；只有化約為個人得失計算，事件的癥結與解決良方，才可能被發現。制度使某些人享有高於他人的決策權，但同樣的得失計算，必讓這些人為私利視蒼生為芻狗。

故而，歐斯壯對任何形式的權力集中都充滿不信任。許多政客以公民投票或審議民主，為民主實踐的最高境界，但在她眼中，權力集中架構如果不變，兩者的本質與獨裁統治並無差別。

透過分權的組織結構，人民參與才具意義；分權，或許會造成疊床架屋，但人民反因此扮演權力仲裁者，成為真正「頭家」。故而，歐斯壯在著作中，反覆宣揚多中心的分權化架構，才可能擺脫大官僚文化的宿命。

傳統思維以層級管理、外部監督（議會或定期選舉）、及內部管考（政風或廉政署）緩解，但監督者也有盤算，最終仍將官僚化。透過對若干鄉鎮與都會警政的實地研究，她提出了「合作生產」的概念，認為要提升政府服務效率，便是讓公民參與提供服務。

試問，人民如果冷漠不提供線索，警察的治安績效又如何提升？要鼓勵公民參與，只有進一步分權與公共事務的社區化。對於台灣將警政業務上綱到國家層級，歐斯壯必深以為憂。

但政府提供的服務，並非樣樣都可社區化，除了強調政府的改造，歐斯壯也是少數注意到政府「服務內容」問題的學者。

在大有為政府的迷思下，政府常把許多與公眾有關的事務全攬為職責，但公眾事務本質不盡相同，並非全適合政府的介入。

故歐斯壯依服務的「可分割性」與「可排他性」，將大眾事務分類：若可分割也具排他性的便由市場分配、政府不介入，如日用品；不可分割卻可排他性，如收費公路，則可考慮ＢＯＴ或發放消費券；可分割卻不具排他性，如公共資源分享、環保、與生態保育等，則應納入公民治理；無法分割也不具排他性，如國防、治安等，才由政府透過公權分配。依她的構想，政府應專注第四類服務；政府編制縮小，將增加公民的參與，成為自己命運的主人。

一如經濟學家對市場效率的信心，歐斯壯也對人民的「自我治理能力」，有超乎其他政治學者的堅強信心。她與一批政經學者，在六十年代末期，成立了「公意選擇學派」或稱「政治經濟學派」，或「新制度主義」。該派學者在過去共有五位獲得諾貝爾經濟獎，歐斯壯亦於一九九六到九七年間被推舉為美國政治學會會長，象徵該學派在政治研究領域獲得的認同。

從她的博士論文，到晚近氣候變遷的研究，歐斯壯對人民的信心與信任，或許才是我們學生輩最為感佩之處。