國立中正大學哲學系 哲學與公共事務研究室 Philosophy and Public Affairs Research Group

面對混沌 能否預警與回應

【聯合報╱曹俊漢／文化大學社會科學院院長（台北市）】

2010.03.23 02:19 am

昨日報載馬總統支持考試院的考績改革，對不適任文官作相對的淘汰，這才是文官改革的重點。近日反對考績改革的少數公務人員，將目標鎖定在主管與下屬的恩怨系絡中打轉，或辯稱機關沒有不適任文官等，真是時代錯亂、目標錯置，不了解一個全球化時代對公務人員行政能力的挑戰來得多麼的嚴峻。

更諷刺的是：當民調給馬英九政府的執政績效滿意度打下丙等指標的同時，馬政府文官系統中的少數人同時反彈，不許給他們的考績打丙等。這好像說：人民對政府執政的滿意度與公務人員的作為考績毫無相干。這種行政文化生態指出了：中華民國的文官系統真是成長在一個永續經營的封閉象牙塔內，不理國際的評比，也不識全球治理的衝擊，更不管人民的反應，永續經營，直到退休，每月再拿養老俸，其樂融融，好不快哉！

美國公共行政指標性的刊物「公共行政評論」，在去年十二月號刊出一篇代表性的文章《建構快速全球化時代的行政能力：為廿一世紀審慎處方》。通篇文章以「高度不穩定」、「高度變革」、「高度混沌」、「高度複雜」以及「高度競爭」不同的語詞，描繪全球化時代是一個嚴峻挑戰的時代，「不理性」、「社經體系的掠奪」以及「瘋狂與專制」等特性，使傳統公共行政治理的模型面臨挑戰，首當其衝者便是公務人員行政能力。

全球公共行政的學者普遍憂慮，全球化的發展造成了各國政府中不少不適任的文官。這些文官在個人修身與道德品格上都是合格的，但在全球化文官行政能力的提升與衝擊上，未必是適任的。政府的績效是否要與行政能力的提升站在同一平台上觀察，便成為當前文官制度改革最重要的課題，而績效考評便是第一線。

全球化時代文官行政能力的提升，文章提供三類策略設計：（一）調適的策略，使文官對不預見的事變有回應能力以及突破現狀的能力。（二）重視服務績效的策略。（三）建構發展與提升行政品質的策略。文官是政府核心，這項策略能力設計在使文官能配合政府與全球接軌。

從文官個體行政能力提升來觀察，有三項基本能力要具備：（一）治理的能力：其中以營建危機與緊急治理，與管理機制以及制定預警制度最為重要。（二）功能性工具的能力：官員應具有發揮制度創新、發揮組織機制、運用政策以及政治溝通等能力。（三）行政能力：此項能力散布在公共行政的各項機制中，不是僅在認知上，而是要落實在執行上；當各種不可預期的情勢發生，能發揮認知的能力去執行。

全球化的政府是風險管理的政府，文官系統就是風險的操盤手，強化與提升文官的行政能力為時代的趨勢。嚴格的考評文官固然重要，而文官的養成尤其不可偏廢。顯然不適任文官應在這個基礎下作為考評淘汰的標準。